Paket Kebijaksanaan Oktober 1988

Paket kebijaksanaan Oktober 1988 atau Pakto 88 merupakan paket kebijakan ekonomi deregulasi perbankan pada era Orde Baru. Paket tersebut adalah aturan paling liberal sepanjang sejarah perbankan Indonesia. Hanya dengan modal Rp 10 miliar (pada tahun 1988) siapapun dapat mendirikan bank baru. Paket Oktober 1988 (Pakto 88) dianggap telah banyak mengubah kehidupan perbankan nasional. Keberhasilan itu dinyatakan dalam angka-angka absolut seperti jumlah bank, kantor cabang, jumlah dana yang dihimpun, jumlah kredit yang disalurkan, tenaga kerja yang mampu dipekerjakan, serta volume usaha dalam bentuk aset dan hasil-hasilnya.

Kronologi

Prelude (Paket Ekonomi Juni 1983)

Paket Ekonomi Oktober 1988 sendiri merupakan kelanjutan dari Paket Ekonomi Juni 1983 atau Pakjun 1983. Tepatnya pada 1 Juni, pemerintahan Orde Baru meluncurkan Paket Kebijakan Juni, yang lebih dikenal dengan singkatan Pakjun 83. Pakjun 83 ini menderegulasi aturan di bidang moneter dan perbankan. Pemerintah membebaskan penyaluran kredit perbankan melalui pencabutan pagu suku bunga dan kredit, termasuk kredit-kredit khusus yang dikeluarkan Bank Indonesia.

Awalnya, tidak banyak yang mengetahui kebijakan ini karena proses keluarnya paket ini dalam suasana rahasia dan mendesak. Perbankan tak diajak 'ngobrol' atau diskusi oleh pemerintah sebelum membuat Pakjun 83. Akan tetapi, perbankan senang dengan kebijakan ini karena sebelumnya pemerintah sangat membatasi penyaluran kredit perbankan nasional. Namun, Pakjun 83 tidak mampu mendongkrak kinerja kredit perbankan secara maksimal. Bank Indonesia mencatat, total penyaluran kredit perbankan tahun 1981/1982 Rp 8,05 triliun, kemudian naik menjadi Rp 11,27 triliun pada tahun buku 1982/1983.

Pakto 88

Adrianus Mooy sebagai Gubernur BI yang mengeluarkan Kebijakan Oktober 1988

Merasa pergerakan ekonomi belum maksimal, pemerintahan Soeharto melalui Gubernur BI Adrianus Mooy kemudian menelurkan beragam paket kebijakan (lihat tabel). Paket kebijakan paling fenomenal pada era Soeharto adalah paket paket kebijakan 27 Oktober 1988 atau Pakto 88. Pakto 88 membabat habis aturan yang menyulitkan pendirian bank. "Pakto angin segar bagi industri perbankan di Tanah Air dan menjadi titik balik industri perbankan nasional," ujar Pengamat Ekonomi dan Direktur Institute for Development Economic and Finance (INDEF) Enny Sri Hartati.

Salah satu ketentuan fundamental (dasar) dalam Pakto 88 adalah pendirian bank swasta nasional dipermudah. Cukup dengan modal minimum Rp 10 miliar, publik dapat mendirikan bank umum. Adapun untuk pendirian bank perkreditan rakyat (BPR), syaratnya modal minimum sebesar Rp 50 juta. Kemudahan juga diberikan untuk pembukaan kantor cabang baru hingga tingkat kecamatan, untuk semua bank maupun BPR. Hasilnya, industri perbankan nasional pun booming. Bank yang ada langsung memanfaatkan kebijakan ini untuk ekspansi dengan membuka kantor cabang di mana-mana. Bank-bank baru pun tumbuh seperti jamur di musim penghujan.

Bank Indonesia mencatat pada September 1988, jumlah perbankan nasional hanya 108 bank umum yang terdiri dari enam bank pemerintah, 64 bank swasta, 27 BPD, 11 bank campuran. Total kantor bank umum pada periode itu sebanyak 1.359 unit. Akan tetapi, setelah adanya Pakto 88, pada akhir tahun buku 1988/1999 jumlahnya meningkat menjadi 1.525 unit. Puncak penambahan bank adalah pada tahun 1994 di mana jumlah bank swasta mencapai 166 unit, bank campuran 40 unit, dan BPR 9.196 unit. Bank-bank milik pemerintah yang menguasai lebih dari 50% pasar perbankan pun berkembang. Penghimpunan dana masyarakat dan kredit bank pemerintah semaking meningkat.

Daftar isi Paket Kebijakan 27 Oktober 1988:

• Izin pembukaan kantor cabang atau pendirian BPR dipermudah dengan persyaratan modal ringan.
• BI mengizinkan patungan antar bank asing dengan bank swasta nasional (joint venture) dengan komposisi kepemilikan asing maksimal 85% dan minimum 15% bank nasional. Modal minimum bank campuran sebesar Rp 50 miliar.
• Penurunan giro wajib minimum (GWM) dari 15% hutang lancar menjadi 2% dari total dana pihak ketiga (DPK).
• Bank boleh melakukan diferensiasi produk dalam bentuk tabungan dan deposito, sebelumnya hanya ada Tabanas dan Taska.
• Kemudahan bagi bank swasta mendapatkan izin perdagangan valuta asing.

Tujuan

Salah satu tujuan Paket Kebijaksanaan Oktober 1988 adalah untuk meningkatkan kegiatan ekonomi yang berasal dari kegiatan selain minyak dan gas serta terkait.

Salah satu tujuan adanya Pakto 88 (menurut pemerintah) antara lain mengurangi modal investasi lari ke luar negeri sehingga pemerintah memberikan kelonggaran pada swasta untuk membuka bank. Hanya dengan modal Rp 10 miliar sebuah bank sudah bisa didirikan. Walau batas modal pendirian itu belakangan diketatkan menjadi Rp 50 miliar dan kemudian Rp 150 miliar, jumlah bank-bank swasta di Indonesia kontan saja melonjak pesat. Jika sebelum Pakto ada 65 bank yang beroperasi, setelah Pakto 88 jumlah bank-bank swasta sudah melebihi angka 200 (belum termasuk bank perkreditan rakyat di pelosok yang jumlahnya ratusan).

Selain itu, Pakto 88 juga memiliki tujuan menggerakkan ekonomi non migas. "Saat itu pemerintah memang ingin menggenjot perekonomian melalui sektor perbankan, karena sumber ekonomi utama saat itu, yakni industri migas melemah," menurut Ekonom Lembaga Penjamin Simpanan (LPS), Doddy Ariefianto. Dari tahun 1970-an, hingga awal 1980-an, Indonesia sedang jaya-jayanya karena industri migas. Harga minyak yang tinggi menjadikan penerimaan negara surplus. Akan tetapi, setelah harga minyak melemah, pemerintah harus mencari sumber perekonomian yang lain, salah satunya perbankan.

Kebijakan 88 memang berdampak positif bagi perbankan Indonesia, yang pada periode sebelumnya susah berkembang."Selain untuk memoderenkan perbankan nasional, Pakto 88 juga berhasil mendorong perekonomian nasional," terang Doddy. Catatan Bank Indonesia, pasca lahirnya Pakto 88, perekonomian nasional selalu tumbuh di atas 6,5%. Tahun 1988, ekonomi RI hanya tumbuh 5,8%, namun setelah adanya Pakto 88 tapi melesat menjadi 7,5% pada 1989, dan 7,1% pada tahun 1990, dan 6,6% tahun 1991.

Perkembangan Aktiva Bank Umum Pemerintah (dalam triliun rupiah)

Nama bank	1987	1988	1989	1990
Bank Bumi Daya (BBD)	9,33	11,14	14,14	19,21
Bank Dagang Negara (BDN)	7,60	10,14	12,01	15,77
Bank Ekspor Impor Indonesia (Bank Exim)	5,09	6,95	8,41	11,57
Bank Negara Indonesia 1946 (BNI 1946)	11,85	14,99	17,75	22,33
Bank Rakyat Indonesia (BRI)	7,81	10,68	15,14	20,63
Total	41,69	53,90	67,45	89,51

Indikator Ekonomi Bank Umum 1988–1995

Tahun	Jumlah Bank Swasta	Jumlah Bank Asing & Campuran	Jumlah Bank Umum	Dana Simpanan (Rp triliun)	Kredit Bank (Rp triliun)	Pertumbuhan Ekonomi (%)
1988	66	11	111	37,46	50,44	5,8
1989	91	11	136	54,03	62,91	7,5
1990	94	23	151	81,59	96,98	7,1
1991	114	28	176	95,12	112,82	6,6
1992	144	30	208	111,43	122,92	6,5
1993	161	39	234	142,45	150,27	7,3
1994	166	40	240	170,41	188,88	7,3
1995	165	41	240	214,76	234,61	8,3

Pakto 88 dan Konglomerat

Salah satu konglomerat yang mendirikan bank sebagai produk Paket Kebijaksanaan Oktober 1988 yaitu William Soerjadjaja dengan Bank Summa yang berada di bawah Grup Astra.

Pakto 88 membawa berkah bagi sejumlah konglomerat. Beberapa konglomerat yang membuka bank antara lain Mochtar Riady yang mendirikan Bank Lippo (kini menjadi CIMB Niaga) dan William Soerjadjaja (Group Astra) dengan Bank Summa. Lalu, Mooryati Sudibyo mendirikan Bank Ratu dan Aburizal Bakrie dengan Bank Nusa Nasional. Tak ketinggalan putra putri Soeharto pun masuk ke bisnis perbankan. Bambang Trihatmojo memiliki Bank Andromeda sementara si sulung dari trah Cendana, Siti Hardiyanti Rukmana memiliki Bank Yama. Beberapa lembaga juga melebarkan sulur bisnisnya ke perbankan, seperti Bumiputera 1912 dengan Bank Bumiputera dan Koperasi Angkatan Bersenjata RI yang memiliki Bank Yudha Bhakti.

Kritik

Deregulasi pada tahun 1980–1990-an dianggap kebijakan yang kurang matang sehingga menimbulkan permasalahan di kemudian hari, seperti krisis ekonomi 1997. "Pemerintah saat itu tergesa-gesa mengambil keputusan, sehingga kebijakan yang ada hanya menyentuh permukaan masalah dan tidak siap dengan efek negatifnya," papar Enny.

Doddy sependapat, paket-paket di era Soeharto terlihat tidak terstruktur dan tanpa arah yang jelas. "Mungkin karena saat itu, Indonesia memang sedang tahapan belajar, sehingga tahapan kebijakannya pun kurang terstruktur," papar Doddy. Namun, Doddy juga tak menyalahkan pemerintahan saat itu. Pasalnya, di negara lain pun, kebijakan di sektor perbankan juga belum sebagus saat itu. Pada periode itu, di negara-negara lain juga berlangsung permasalahan di sektor perbankan yang menyebabkan krisis ekonomi.

Selain itu, bank-bank yang muncul pada era Pakto 1988 sebagian besar dikuasai oleh para konglomerat dan dianggap sebagai salah satu penyebab banyak bank bermasalah terutama saat krisis finansial Asia 1997. Ekonom Sritua Arief dari Universitas Gadjah Mada melihat ada empat masalah yang menjadi penyebabnya. (Bisnis Indonesia, 11 Februari 1997).

Pertama, banyak bank pada era Pakto 1988 yang dikuasai oleh konglomerat. Akibatnya, berkembang praktek insider lending atau pemberian kredit untuk kelompok usaha sendiri. Inilah yang menyebabkan ketidaksempurnaan dalam pasar kredit menjadi bertambah parah. Praktek insider lending sendiri adalah hal terlarang di dunia perbankan.

Kedua, bank-bank yang dikuasai konglomerat dianggap bertanggungjawab atas tingginya tingkat bunga perbankan. Karena tingkat penentuan suku bunga pinjaman dan deposito tidak lagi didasarkan atas kekuatan murni pasar sehingga terjadi distorsi dalam penentuan harga modal finansial. Kondisi ini diperparah dengan batasan alokasi kredit yang dikucurkan untuk grup bisnis sang konglomerat pemilik bank sehingga mekanisme pasar kredit makin tidak sempurna. Inilah yang dianggap sebagai penyebab kredit macet yang menumpuk.

Ketiga, kepemilikan perbankan oleh konglomerat memperkuat status quo kesenjangan penguasaan sumber-sumber ekonomi di dalam masyarakat atau dengan kalimat lain konglomerat makin memperkokoh dominasinya atas sumber-sumber ekonomi lewat pemilikan perbankan ini.

Keempat, banyaknya investasi oleh bank-bank konglomerat ini di sektor-sektor komoditas mewah seperti perkantoran mewah atau lapangan golf yang menyebabkan terjadinya kemubaziran nasional dalam penggunaan modal dan investasi. Akibatnya, dasar penentuan alokasi dana investasi nasional banyak ditentukan hanya oleh tolok ukur bisnis dan bukan tolok ukur sosial ekonomi.

Selain itu, banyak bank-bank baru yang akhirnya berguguran seperti Bank Summa, Bank Sampoerna, dan bank-bank yang terlikuidasi ketika krisis finansial asia 1997.